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促進(jìn)全體人民共享數字經(jīng)濟發(fā)展紅利

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國家發(fā)展和改革委員會(huì )

當前，數據已經(jīng)成為數字經(jīng)濟時(shí)代的基礎性資源、重要生產(chǎn)力和關(guān)鍵生產(chǎn)要素。習近平總書(shū)記強調，數據基礎制度建設事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要統籌推進(jìn)數據產(chǎn)權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數據二十條”），系統性布局了數據基礎制度體系的“四梁八柱”，歷史性繪制了數據要素發(fā)展的長(cháng)遠藍圖，具有里程碑式的重要意義。我們要認真學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記重要講話(huà)精神，統籌發(fā)展和安全，通過(guò)一系列細化制度舉措，扎實(shí)推進(jìn)“數據二十條”部署的各項任務(wù)落實(shí)落細，充分激活數據要素潛能，做強做優(yōu)做大數字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能，構筑國家競爭新優(yōu)勢。

一、深刻認識構建數據基礎制度體系的重大意義

從社會(huì )發(fā)展史看，人類(lèi)經(jīng)歷了農業(yè)革命、工業(yè)革命，正在經(jīng)歷信息革命。信息革命帶來(lái)了生產(chǎn)力發(fā)展的一次“質(zhì)的飛躍”，而這次“飛躍”，主要特征之一就是數據要素帶來(lái)的變革性影響。過(guò)去10年，以大數據、云計算、人工智能等為代表的新一輪信息技術(shù)迅猛發(fā)展，數字經(jīng)濟正以前所未有的深度和廣度參與社會(huì )生產(chǎn)生活，數據生產(chǎn)力得到顯著(zhù)發(fā)展。生產(chǎn)力的新發(fā)展，客觀(guān)上要求生產(chǎn)關(guān)系的新進(jìn)步。構建數據基礎制度體系，與時(shí)俱進(jìn)地調整與數字生產(chǎn)力發(fā)展相適應的生產(chǎn)關(guān)系，是新時(shí)代我國改革開(kāi)放事業(yè)持續向縱深推進(jìn)的標志性、全局性、戰略性舉措，是立足我國國情、準確把握時(shí)代發(fā)展規律提出的重大理論創(chuàng )新，意義重大、影響深遠。

加快構建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會(huì )主義現代化國家的首要任務(wù)。習近平總書(shū)記強調，構建新發(fā)展格局的重要任務(wù)是增強經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)能、暢通經(jīng)濟循環(huán)。與其他生產(chǎn)要素相比，數據具有可復制、非消耗、邊際成本接近于零等新特性，打破了自然資源有限供給對增長(cháng)的制約，能夠為經(jīng)濟轉型升級提供不竭動(dòng)力。同時(shí)，數據對其他生產(chǎn)要素具有放大、疊加、倍增作用，可以推動(dòng)資源快捷流動(dòng)、市場(chǎng)主體加速融合，提升經(jīng)濟社會(huì )各領(lǐng)域資源配置效能。構建數據基礎制度體系，明確數據產(chǎn)權、流通、分配、治理等規則規范，解決數據誰(shuí)能用、怎么用等關(guān)鍵問(wèn)題，推動(dòng)數據要素市場(chǎng)規范化、制度化建設，促進(jìn)數據合規高效流通使用，提升數據要素市場(chǎng)化配置效率，激活數據要素價(jià)值，不僅有利于提高全要素生產(chǎn)率，增強經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)能，加快推進(jìn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，而且有利于賦能實(shí)體經(jīng)濟，促成新舊動(dòng)能加快轉換，是改造提升傳統產(chǎn)業(yè)轉型升級的新支點(diǎn)，成為構建現代化經(jīng)濟體系的重要引擎。

助力實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化、譜寫(xiě)“中國之治”的重要內容。黨的二十大報告明確提出，到2035年要基本實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化。我們對土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的治理，已有較長(cháng)的歷史和較為豐富的經(jīng)驗，但是對數據要素的認識相對粗淺，尚在不斷深化過(guò)程中。由于數據自身具有無(wú)形性、負外部性、難以追溯等特點(diǎn)，數據在采集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷(xiāo)毀等全生命周期中都存在需要關(guān)注的潛在問(wèn)題風(fēng)險。傳統治理模式和手段難以跟上數據流通應用的實(shí)際需要，條塊分割的行業(yè)和屬地治理模式難以適應數據要素跨地區、跨行業(yè)、跨層級流通交易的治理需求，線(xiàn)下治理難以滿(mǎn)足數據要素市場(chǎng)線(xiàn)上線(xiàn)下一體化發(fā)展趨勢。構建數據基礎制度體系，補齊數據要素協(xié)同治理制度短板，有利于支撐構建符合數字生產(chǎn)力發(fā)展需要的治理機制，助力實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化。

增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵舉措。黨的二十大報告提出，要提高人民生活品質(zhì)，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。分配制度是促進(jìn)共同富裕的基礎性制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國創(chuàng )造性地提出以按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度，把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結合起來(lái)，并先后將資本、技術(shù)、管理、數據等納入要素參與分配。前幾種要素都是順應工業(yè)化、城鎮化發(fā)展要求，在借鑒西方經(jīng)驗基礎上逐步深化改革的成果，而提出數據要素參與分配是中國共產(chǎn)黨準確把握工業(yè)經(jīng)濟向數字經(jīng)濟轉型發(fā)展趨勢，率先在國際上提出的重大理論創(chuàng )新和突破。數據要素天然具有非稀缺性、非獨占性，可被多方共同使用，彼此之間互不影響，同時(shí)可以跨界發(fā)展，打破時(shí)空限制，這為通過(guò)分配機制統籌兼顧效率與公平、促進(jìn)全體人民共享數字經(jīng)濟發(fā)展紅利、實(shí)現共同富裕帶來(lái)了新契機。同時(shí)，這也是發(fā)揮中國特色社會(huì )主義制度優(yōu)勢，推動(dòng)馬克思主義理論在網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國建設中與時(shí)俱進(jìn)的一次開(kāi)創(chuàng )性探索和實(shí)踐。

促進(jìn)全球共同發(fā)展繁榮、推動(dòng)構建人類(lèi)命運共同體的世界性課題。黨的二十大報告提出，構建人類(lèi)命運共同體是世界各國人民前途所在。加強數字經(jīng)濟國際合作，推動(dòng)全球數字治理變革，有利于數字技術(shù)融合創(chuàng )新、加快全球要素資源重組、助力國際貿易和世界經(jīng)濟發(fā)展，符合人類(lèi)命運共同體重要理念，順應信息時(shí)代發(fā)展潮流和人類(lèi)社會(huì )發(fā)展大勢。當前，數據要素正成為全球數字經(jīng)濟開(kāi)放與合作的重要紐帶，全球數字經(jīng)濟開(kāi)放合作正進(jìn)入數字技術(shù)和國際貿易深度融合的發(fā)展階段。2021年，全球跨境數字服務(wù)貿易規模達3.86萬(wàn)億美元，在服務(wù)貿易中的占比達到63.3%。構建數據基礎制度體系，有利于推動(dòng)數據要素有序跨境流通，系統提出全球數字治理的中國方案，發(fā)出中國聲音，更好利用國際國內兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，有利于構建更加公平合理、開(kāi)放包容、安全穩定、富有生機活力的網(wǎng)絡(luò )空間，在日趨激烈的國際競爭中掌握發(fā)展主動(dòng)權。

二、準確把握構建數據基礎制度體系的總體要求

當前，我國數據要素市場(chǎng)發(fā)展尚處于起步階段，數據要素新特征十分復雜，對傳統產(chǎn)權、流通等制度規范提出新的挑戰，成為制約數據要素價(jià)值釋放的關(guān)鍵，在全球范圍內尚無(wú)成熟的解決方案。我們要認真學(xué)習、全面領(lǐng)會(huì )習近平總書(shū)記關(guān)于數據要素的重要論述，堅持改革創(chuàng )新、系統謀劃，準確把握發(fā)展和安全、政府和市場(chǎng)、中央和地方、包容和審慎等四個(gè)方面關(guān)系，統籌構建數據基礎制度體系。

統籌好發(fā)展和安全兩件大事，樹(shù)牢底線(xiàn)思維、系統思維。數據作為生產(chǎn)要素大規模使用具有“雙刃劍”效應。一方面，數據是數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化的基礎，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會(huì )服務(wù)管理等各環(huán)節，深刻改變著(zhù)生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì )治理方式。近年來(lái)我國數字經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，總體規模連續多年位居世界第二，以數據為關(guān)鍵要素的數字經(jīng)濟已經(jīng)成為高質(zhì)量發(fā)展的新引擎、新動(dòng)能。另一方面，數據承載著(zhù)人類(lèi)活動(dòng)形成的信息，構成社會(huì )空間的數字鏡像，同時(shí)也包含著(zhù)大量個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等。當前，我國已出臺《網(wǎng)絡(luò )安全法》、《數據安全法》、《個(gè)人信息保護法》等法律法規，初步搭建起網(wǎng)絡(luò )安全、數據安全、個(gè)人信息保護的基本框架體系，設置了數據安全的基本底線(xiàn)。我們要趨利避害，設置好數據要素市場(chǎng)發(fā)展的“紅綠燈”，把必須管住的管到位，對可以探索創(chuàng )新的領(lǐng)域保持政策彈性，在守住底線(xiàn)前提下給市場(chǎng)主體留有試錯空間，充分激發(fā)數據要素活力。

發(fā)揮好政府和市場(chǎng)“兩只手”作用，體現效率、促進(jìn)公平。優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，離不開(kāi)有效市場(chǎng)和有為政府這“兩只手”共同發(fā)揮作用。構建超大規模數據要素市場(chǎng)，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府引導和調節作用。在政府側，堅持有序引導和規范發(fā)展，守住安全底線(xiàn)，明確監管紅線(xiàn)，打造良好數據要素市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境；在市場(chǎng)側，樹(shù)立企業(yè)責任意識和自律意識，強化社會(huì )責任和內生治理機制。促進(jìn)形成有效市場(chǎng)和有為政府相結合的數據要素治理格局，避免數據要素市場(chǎng)發(fā)展陷入“一放就亂、一管就死”怪圈。

引導好中央和地方兩個(gè)積極性，上下一盤(pán)棋，統一大市場(chǎng)。隨著(zhù)我國數字經(jīng)濟快速發(fā)展，一些地方從發(fā)揮數據要素作用出發(fā)，創(chuàng )造性先行先試，研究出臺地方性數據條例，探索建設數據交易場(chǎng)所，發(fā)揮了積極作用。在數據基礎制度落地過(guò)程中，要進(jìn)一步加強統籌部門(mén)和地方力量。一方面，鼓勵有條件的地方在數據產(chǎn)權制度實(shí)踐、數據要素市場(chǎng)發(fā)展、做大做強數據要素型企業(yè)等方面敢闖敢試，鼓勵守住底線(xiàn)、狠抓改革創(chuàng )新、重抓推進(jìn)落實(shí)；另一方面，要堅持全國數據要素市場(chǎng)化改革“一盤(pán)棋”系統推進(jìn)，充分發(fā)揮數字經(jīng)濟發(fā)展跨部門(mén)協(xié)調機制作用，形成各地區各部門(mén)齊抓共管的工作格局，防范各自為政、畫(huà)地為牢，防止各區域形成彼此割裂的“小市場(chǎng)”。

傳遞好包容和審慎兩種態(tài)度，堅持穩中求進(jìn)總基調。新事物往往伴隨巨大不確定性，要在寬松的創(chuàng )新環(huán)境和嚴格的底線(xiàn)守護中實(shí)現穩步發(fā)展。目前，各國對數據的認識還不統一，數據要素確權、定價(jià)、交易、監管等配套制度尚未成型，處于“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的階段，對數據要素市場(chǎng)化配置規律的認識還有待進(jìn)一步深化。同時(shí)，數據基礎制度改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，涉及經(jīng)濟轉型、社會(huì )穩定、國家安全等方方面面，與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)，在落地過(guò)程中將會(huì )面對更多的挑戰和不確定性。我們要充分尊重和認識數據產(chǎn)權、流通、交易、分配、治理、安全的基本規律，在實(shí)踐中完善，在探索中發(fā)展。加快構建政府、企業(yè)、社會(huì )多方協(xié)同治理模式，強化分行業(yè)監管和跨行業(yè)協(xié)同監管，以小步快跑、迭代創(chuàng )新的節奏，在實(shí)踐中闖出一條具有中國特色的數據治理和發(fā)展之路。

三、深入推進(jìn)數據基礎制度體系構建的重點(diǎn)任務(wù)

我們要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅持問(wèn)題導向，遵循發(fā)展規律，創(chuàng )新制度安排，聚焦“數據二十條”描繪的數據要素發(fā)展藍圖，久久為功、善作善成，扎實(shí)推進(jìn)一批國際先進(jìn)的高水平數據基礎制度。

著(zhù)力建立數據產(chǎn)權制度。推動(dòng)數據產(chǎn)權結構性分置，跳出所有權思維定式，聚焦數據在采集、收集、加工使用、交易、應用全過(guò)程中各參與方的權利，通過(guò)建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權“三權分置”，強化數據加工使用權，放活數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權，加快數據產(chǎn)權登記制度體系建設，為推動(dòng)數據有序流轉、鼓勵數據開(kāi)發(fā)利用、引導數據產(chǎn)品交易、釋放數據要素價(jià)值提供制度保障。推動(dòng)公共數據確權授權，加大公共數據開(kāi)放共享和開(kāi)發(fā)利用，發(fā)揮公共數據在數據要素開(kāi)發(fā)利用中的基礎性、引領(lǐng)性、示范性作用。推動(dòng)個(gè)人數據確權授權，探索個(gè)人數據在個(gè)人信息保護法框架下合規使用的方法路徑，回應個(gè)人用戶(hù)和數據處理者的普遍關(guān)切。推動(dòng)企業(yè)數據確權授權，保障企業(yè)投入的勞動(dòng)和其他要素貢獻獲得合理回報，鼓勵企業(yè)“用數賦能”、“逐數興業(yè)”。

著(zhù)力建立數據流通和交易制度。在國內外數據交易相關(guān)探索和實(shí)踐基礎上，結合數據要素特點(diǎn)和場(chǎng)內、場(chǎng)外交易現狀，從規則、市場(chǎng)、生態(tài)、跨境等四個(gè)方面提出構建適應我國制度優(yōu)勢的數據要素市場(chǎng)體系。聚焦當前數據交易市場(chǎng)建設現狀與問(wèn)題，統籌構建數據交易場(chǎng)所，重點(diǎn)要完善功能定位、探索發(fā)展模式、優(yōu)化運行機制，堅持場(chǎng)內集中交易與場(chǎng)外分散交易相結合，形成多層次、多元化的市場(chǎng)交易體系。培育數據要素流通和交易服務(wù)生態(tài)，充分發(fā)揮數據商“燃料”和第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構“助燃劑”作用，培育一批活躍的數據要素市場(chǎng)主體。構建數據安全合規有序跨境流通機制，積極探索離岸數據流通和服務(wù)外包等新模式，探索在數據安全保護法框架下數據跨境流動(dòng)的合規方式，助力我國企業(yè)“走出去”和境外數據“引進(jìn)來(lái)”。

著(zhù)力建立數據收益分配制度。健全數據要素由市場(chǎng)評價(jià)貢獻、按貢獻決定報酬的機制，以促進(jìn)數據開(kāi)發(fā)利用為出發(fā)點(diǎn)，肯定數據處理者的勞動(dòng)價(jià)值創(chuàng )造，著(zhù)重保護數據要素各參與方的投入產(chǎn)出收益，牢固樹(shù)立“勞動(dòng)創(chuàng )造價(jià)值”的數據觀(guān)。更好發(fā)揮政府在數據要素收益分配中的調節作用，踐行發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，讓數據要素價(jià)值惠及更廣大人民群眾，實(shí)現數據之上多元的利益主體“各得其所”，促進(jìn)收入分配更合理、更有序。同時(shí)，要扶持中小企業(yè)“用數賦能”，防止和依法規制資本挾持數據產(chǎn)生的無(wú)序擴張和市場(chǎng)壟斷等問(wèn)題，助力實(shí)現“業(yè)者有其數、數者有其得”。

著(zhù)力建立數據要素治理制度。創(chuàng )新政府數據治理機制，既要鼓勵企業(yè)在數據要素應用上的首創(chuàng )精神，又要建立有效的“數據沙箱”機制防范化解重大風(fēng)險，著(zhù)力避免“管死不放”和“放而不管”兩種極端，把統籌發(fā)展和安全的理念落實(shí)到具體工作中。壓實(shí)企業(yè)的數據治理責任，使其承擔的社會(huì )責任與擁有的權益相匹配，避免片面追求企業(yè)利益最大化的現象影響社會(huì )公共利益。針對數據要素涉及主體多、流通快、管理難等特征，鼓勵發(fā)揮數據要素領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì )作用，加快形成社會(huì )力量多方參與的協(xié)同治理體系，引導基層政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織與民眾等數據相關(guān)主體，通過(guò)互動(dòng)、協(xié)商、合作，實(shí)現對數據要素的共同治理，促進(jìn)數據要素治理體制機制最優(yōu)化。

構建系統完備的數據要素制度體系并非一蹴而就，是一項長(cháng)期、復雜的系統工程。要進(jìn)一步解放思想，加強統籌推進(jìn)，強化任務(wù)落實(shí)，創(chuàng )新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業(yè)在機制、路徑、模式探索等方面開(kāi)展先行先試，積累實(shí)踐經(jīng)驗。在此基礎上，穩步構建以“數據二十條”為綱領(lǐng)的“1+N”制度體系，進(jìn)一步完善數據產(chǎn)權界定、數據市場(chǎng)體系建設等制度和政策，更好構建完善我國數據基礎制度體系，為推進(jìn)中國式現代化、實(shí)現中華民族偉大復興提供堅實(shí)的體系化制度支撐。

編輯：鐘旭惠