資料圖新華社記者 金立旺 攝
一問(wèn)：數據治理是什么含義
現在，數據治理是一個(gè)熱門(mén)話(huà)題，首先需要厘清數據治理指什么。我個(gè)人理解有三個(gè)層面的含義，第一個(gè)層面是用數據來(lái)實(shí)現治理，數據是治理工具，比如利用行程大數據來(lái)進(jìn)行疫情防控，再如用海量數據建立起智慧城市治理體系等等。第二個(gè)是對數據進(jìn)行治理，數據是治理對象，從目前看，數據權屬、數據交易和數據安全是突出問(wèn)題。第三個(gè)是數字時(shí)代的數據治理，數據是社會(huì )基本元素，涉及數字文明中的數據治理價(jià)值選擇和標準判斷等。從各界討論情況看，第一層共識較多，實(shí)踐應用推進(jìn)快。第二個(gè)與現實(shí)問(wèn)題關(guān)系最密切，也是研究討論和政策法律制定的密集區。第三個(gè)層面的討論相對稀少，但這個(gè)問(wèn)題最基本，數字時(shí)代看待數據，應該有不同于工業(yè)時(shí)代甚至不同于信息時(shí)代的新價(jià)值觀(guān)和判斷標準，也應該有相應的科技倫理。比如要努力確保大多數人能夠受益于數字技術(shù)和數據應用，確保數據驅動(dòng)的時(shí)代中人類(lèi)社會(huì )朝向更加具有人文關(guān)懷的文明形態(tài)演進(jìn)而不是相反。這個(gè)層面特別需要理性之光人文之光，希望得到更多的關(guān)注和研究。
二問(wèn)：數據產(chǎn)品的權屬和交易秩序如何形成
任何市場(chǎng)或社會(huì )要有效運轉，都需要秩序。秩序可以?xún)壬谑袌?chǎng)和社會(huì )，即自發(fā)秩序，也可以外生于監管和法治，即制度秩序。
自發(fā)秩序內生于市場(chǎng)運行自身，是規范市場(chǎng)行為的基礎，是市場(chǎng)秩序的重要部分，可以解決許多問(wèn)題。如交易自愿、討價(jià)還價(jià)、遵守約定、履行合同等，都是自發(fā)形成且有效運轉的。不同細分市場(chǎng)上也有各自的交易規則，諸如先到者得（排隊）、價(jià)高者得（競價(jià)）、必需者得（急診）、有運者得（抽簽）等等。但無(wú)論哪種規則為主，只要是交易者有選擇、可預知，就能保障市場(chǎng)的有序運轉。
自發(fā)秩序雖然是基礎，但時(shí)常不足以保護市場(chǎng)有效運轉、消除市場(chǎng)產(chǎn)生的負外部性和保障社會(huì )公平正義，因此監管和法制也不可或缺。比如防止壟斷、防止侵占他人權益等。這些都是為了構建市場(chǎng)中的共同行為底線(xiàn)，不能讓少數不守秩序的人占便宜，出現劣幣驅逐良幣的問(wèn)題。
自發(fā)秩序之所以廣泛發(fā)揮作用并構成市場(chǎng)秩序的基礎，是因為市場(chǎng)交易或交換的基礎是基于個(gè)人能力差異和資源條件形成的互補和互利，各方都能從交易中獲益，因而有足夠意愿和動(dòng)力。對政府來(lái)說(shuō)，政府與市場(chǎng)主體之間并沒(méi)有如同市場(chǎng)交換那樣的廣泛互利基礎，需要依靠行政部門(mén)及其員工的公共立場(chǎng)來(lái)推動(dòng)。但是，個(gè)體交易中的精細計算和各方剩余非當事人無(wú)法感知，因而在由政府判斷損益并規定他人之間的交易規則時(shí)，容易形成認識和利益偏差。因此，在競爭正常、產(chǎn)權和契約得到維護的情形下，就讓自發(fā)秩序發(fā)揮作用，政府主要彌補“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題。
這些認識和規律在數據時(shí)代是否適用？回答這個(gè)問(wèn)題，需要研究在過(guò)去二十多年中，數據市場(chǎng)上存在哪些自發(fā)秩序？如何運轉，是否有效？可否期待監管者或任何非交易雙方的“外人”能夠計算出海量數據中的每筆價(jià)值或交易價(jià)格？或者為數據價(jià)值計算規定出公式或規則？這些都是重要判斷。如果數據市場(chǎng)或數據社會(huì )形不成有效的自發(fā)秩序，不能依靠競爭、依靠主體間的博弈維護交易秩序和穩定預期，不能促進(jìn)創(chuàng )新，那是否就意味著(zhù)需要形成一個(gè)行政監管和法律秩序為主的經(jīng)濟和社會(huì )？如果延展討論，將數據視為公共品，那情形更為復雜，其競爭性排它性的特點(diǎn)并不能由其它類(lèi)型公共品推及，因此也遠非一句“由國家背景的公司運營(yíng)數據”就能解決難題。數據的權屬和交易秩序如何形成，是一個(gè)大問(wèn)題，預示著(zhù)數字時(shí)代和數據市場(chǎng)是否與“市場(chǎng)經(jīng)濟”相容。
三問(wèn)：平臺自治能否用于數據治理
數字時(shí)代，大型平臺構建起局部市場(chǎng)，有眾多市場(chǎng)主體在其上從事經(jīng)濟活動(dòng)和社會(huì )交往。平臺上大量生產(chǎn)者消費者聚集產(chǎn)生的交易海量且高頻，要處理的糾紛和各種問(wèn)題數量巨大，遠超出傳統政府監管能力，事態(tài)變化之快速也遠超出法律調整的節奏。由于這些傳統的制度秩序部分失效，平臺就只能承擔起維護產(chǎn)業(yè)圈中秩序的功能，成為了其協(xié)作圈內的“有形之手”，構建起平臺的自治秩序。
平臺自治在許多方面發(fā)揮了重要作用，雖不完美理想，卻可行可用，比如保護消費者權益、保護知識產(chǎn)權、交易糾紛處理等，還有許多。那么，平臺是數據的重要收集者、持有者、使用者和交易者，能否期待在必要的監管框架下，平臺在數據領(lǐng)域也形成基本有效的自治秩序？如果有可能，需要什么條件和引導？是否可以在必要的監督之下，給其內部自治秩序的形成提供必要的時(shí)間和空間？能否允許不同平臺有不同的數據治理特色？能否允許平臺間的博弈發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用？
四問(wèn)：政府如何有效監管數據市場(chǎng)
在傳統監管理念中，政府政策法規和法律需要考慮周全，出臺后長(cháng)期穩定執行，不能“朝令夕改”。然而，數字時(shí)代數據治理，監管對象和監管環(huán)境都在快速變化，特別是平臺規模大、數據交易量大，壟斷問(wèn)題和其它不正當行為易于產(chǎn)生，影響快速蔓延，大而不能倒的問(wèn)題特別突出。因此，監管制度和政策法規不要總是尋求長(cháng)期穩定，不要總是尋求全面完善，不要總是尋求普遍適用，而是應該及時(shí)敏捷出臺，及時(shí)修改完善，及時(shí)迭代升級，甚至可以一事一議，一個(gè)平臺一策?？傊?，應對多變數字世界，監管自身也需要不斷創(chuàng )新，需要更新理念和方式，同時(shí)，社會(huì )對監管部門(mén)也要有合理的期待和評判標準。
（作者為全國人大常委會(huì )委員、社會(huì )建設委員會(huì )副主任委員，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)、教授）
